当前，地方政府为解决城建资金问题，纷纷成立了城投公司，面对市场经济的巨大挑战，政府性质的城投公司该如何调整，笔者试图从政府和市场之间寻求城投公司的平衡点，使城投公司最终能够促进城建事业的可持续性发展。

当前，城市市政公用事业需求的快速增长与投资不足的矛盾，使得市政建设投资需求形成巨大缺口，政府力量显得越来越单薄。以往经验是：政府一旦缺钱就向银行伸手，从而使得各大银行的不良资产居高不下，逐步形成恶性循环，甚至开始严重影响到政府的金融安全。就在这样的大背景下，20世纪90年代至今全国各地紧紧围绕“城建筹资”而纷纷成立了100多家“城投公司”，并抢滩城市建设领域，从根本上改变了政府筹资困难和投资主体模糊的种种弊端。

城投公司主要由财政支持变成财政设立的独资公司，向银行贷款，对政府而言，债务就由显性债务变成隐性债务。经济学家盛洪曾评价：城投公司一般就是政府为了进行城市建设和公用事业建设设立的一个公司，是在《预算法》不允许地方政府借贷情况下产生的，是一种变通措施。就是成立一家公司，以公司的名义借贷。他们的毛病就是只管借钱、花钱，甚至有的连花钱都不管，没准备通过经营赚钱还钱，很快他们就走上绝路，“狼来了”喊了两次，到第三次就不灵了——银行不借钱了。

在这种情况下，以政府财政为背景的城投公司是不是能够真正促进城市建设或者使公用事业改革更优化？他们的出路在哪里？他们面临的选择就是要么被淘汰掉，要么主动调整自己。那么，他们在调整过程中就必须巧走政府和市场间的“平衡木”，从一个只会花钱的公司逐步变成可以经营管理的公司，一个可以还钱的公司，从而促进城建事业的可持续发展。

一、依托政府信用，形成市场主体，实现信贷融资。

城投公司成立的初衷就是成立投融资主体，解决政府城市建设资金紧缺问题。他们成立不久一般都是借助政府信用的支持,与国家开发银行或其他商业银行签订信用合作协议，保证城建资金的投入。在这个过程中，主要是通过政府和国家开发银行共同合作，逐步实现信用主体从前完全不具备商业化融资条件的政府入口，到最后具有较高企业市场信用的市场出口的培育转化过程，以此推动城市建设和制度建设，促进市场主体的形成。

在市场经济条件下，政府必须调整好自己的位置，通过整合体制资源来建设投融资体制、微观及基础制度和市场信用，通过整合政府资产和城市资源来实现城市建设。然而，政府毕竟不是微观经济社会的直接参与者，对制度建设的推动和培育必须采取间接手段，而在实现城市建设的投融资意图中就必须通过一个连接政府和市场的桥梁，这就必然形成市场主体——城投公司。在这个过程中，城投公司的基础首先必须是依赖政府的信用，其次就是利用城市资源，否则，城投公司就无法实现城市建设资金的筹措和履行城市建设的市场主体职能。

过去, 城建领域过分依赖政府财政投资，市场化程度低，制度建设相对落后，融资相对脱节，造成政府大量基础设施瓶颈的约束。如今，各地都在利用城投公司这个市场主体，把融资优势和政府组织优势结合起来，充分发挥信贷融资的主导作用和财政、货币政策的宏观调控作用，从政府融资为主转向政府融资与市场融资相结合，加快资本市场培育，以政府信用为支撑点，并以政府信用和市场业绩的完整统一为经营目标，实现市场化运作，发挥城投公司的投融资作用，满足城市基础设施项目建设资金的需求。

二、体现政府意志，立足市场规律，确定角色转型。

城投公司是受地方政府委托从事城市资源经营运作和城建投融资的经济实体，因此，城投公司不能以盈利为惟一目标，而必须在法律允许范围内根据城市规划、项目安排和融资意向，体现政府意志，围绕政府关心的热点难点打通融资渠道，想政府之所想，急政府之所急，支持市政建设，着重支持非经营性基础设施的建设。这就要求城投公司按市场规律运作，在非经营性项目与经营性项目分账清晰的基础上，办成法人治理、结构健全、体现政府城市经济战略意图、业绩良好的具有竞争力的企业。

正因为这种特殊的使命感，就注定了城投公司必须立足市场规律实现政府意志，与传统的市政公司有很大的不同。市政公司的目标是追求利润最大化，不承担建设体制和市场培育的责任；财政虽可直接解决融资的市场失灵，但不能解决根本的制度缺损。可见，单靠政府和市政公司都很难解决城建资金问题。在城市建设过程中，由于资源配置主体与目标的错位，以及市场选择或滞后选择，城投公司的目标就必须以非经营性项目为主，兼顾某些相关延伸的经营性项目，并明确主辅合理比例界限，这有利于把握市场信息、市场动态和市场需求，触摸市场最新动态与发展趋势，优化内部激励与管理，减少财政补贴与开支。

那么，通过市场化运作成立的城投公司，在整个城市建设过程中又究竟需要充当什么角色呢？是融资者？是建设者？还是权力寻租的温床？城投公司拥有政策方面独有的优势，应该发挥政府和市场之间的桥梁与纽带作用，在城市建设的同时，弥补体制和市场缺损，平衡政府和市场的不足。即用政府的视角、用市场的规律，来实现政府资产的保值、增值。从这个角度来讲，其实它又充当政府的一个抓手。因为这种角色上的转型，使得它在考虑经济效益的前提下，能够从更为宏观、更为长远的角度上考虑公司的综合收益，从而使得公司的经营行为能够满足城市建设长期发展的需求。

三、寻求政府支持，增强市场实力，提升企业信用。

依靠政府信用虽然能解决不少城建资金问题，但如果光靠政府信用贷款，那也不是长久之计，这就要求城投公司在市场化运作过程中，不能只是满足银行信贷的需求，更应注重体制和信用建设，提高投资运营效率和市场经济实力，打造可持续发展的城建融资平台。

那么，如何才能成功地将政府信用转化成城投公司的信用呢？这就需要地方政府的大力支持：首先需要政府的参与，就是政府组织协调优势和城投公司市场化融资优势相结合，政府（尤其是人大）的参与程度越高，协助借款人（城投公司）履行义务的力度越大，城投公司的信用等级也就越高；其次需要政府资产的参与，就是挖掘城市资源，把政府不良资产和城市可利用资源移交给城投公司管理和运营，完全实现城市资源资本化运作，增强城投公司资产实力，创建优良的信用合作平台。

在这个过程中，城投公司必须依靠政府的力量，利用有限的城市资源增强自身的市场实力和信用等级，得到市场认可。从而逐步通过市场运作和金融创新，扩大融资渠道，缓解城建资金的短缺局面，可以争取利用国债资金、亚行世行和外国政府贷款，以及信托、集资委托贷款、建设基金、融资租赁、债券发行、招商引资和资本市场等方式吸纳并释放民间资金活力。

四、盘活政府资产，建立市场机制，提高偿还能力。

政府赋予城投公司在城市资源管理和城建资金筹集上的一些特许权，通过市场运作实行资产负债管理，这就存在成本、收益和偿债问题。城投公司不能以盈利为首要目标，但在市场机制中，必须靠自己的盈利和市场业绩生存，一个好的业绩才有利于增强企业信用的市场形象，动员市场号召力。因此，城投公司必须通过适当盈利促进经济发展和制度建设，体现城市经济发展的促进作用和影响力；通过政府协调和城投公司融资推动，实现由政府入口到市场入口之间的转化，使城投公司现金流与债务偿还现金流相匹配，最终达到流动性与损益性相平衡；通过政府协调强化下的资产市场管理和运营方式，更好地服务于政府的政策意图，体现政府意志。

然而，城投公司作为城市基础设施投融资主体，投资项目大多是公益性项目，为政府和社会提供服务性基础设施产品，占用了大量资金，实际上却无法取得收益，这是不符合市场经济规律的。因此，城投公司在承担着提供公共产品，为整个城市和全体市民服务的同时，必须争取政府支持将这些政策性收费资金投入到新的建设项目，并逐步取得政府的委托运用和实施城市公共资源的开发与经营，借助城市经营理念，引入市场机制和经济意识，合理配置城建资源，实现政府资产综合效益和效能的充分发挥，使政府资产更多地转化为价值形态和货币形态，使城市建设由简单的生产过程变为资本运营过程，从中获得收益，建立完善的债务预警和偿还机制，提高再融资能力和偿还能力，保障城市建设的可持续发展。

目前，各地城投公司都在积极争取政府不良资产和城市资源，盘活政府资产。如争取特许项目经营权为突破口，研究和挖掘可利用、可经营的城市公共资源，像启动户外广告、基础设施商业冠名权、海河旅游经营、地下通信管道专营、桥下空间资源、公交场站和公交路线经营权、高标准可经营性公厕专营、快速路线加油站、加气站经营、市内停车楼建设经营、道路游园保洁权等特许经营项目。再如较大限度地利用好土地资源，通过与土地储备中心合作开发利用土地资源，或者直接主动掌控土地资源，把项目规划、建设和土地整理相结合，扩大土地整理经营规模，通过取得土地整理一部分增值收益，实现“贷款——土地整理——土地增值——获得增值收益——增强还贷能力——再融资用于项目建设” 的城建投融资的良性循环。

五、强化政府监管，加快市场培育，完善项目管理。

城投公司选择投资的项目一般都是非经营性投资项目，或者是市场行为尚未具备，政府无偿拨款又不具备的情况下建设的。在这种情况下，除了强化政府监管力度，城投公司也必须按照基本建设程序参与到投资项目的管理中去，了解城市基础设施建设项目的规划、立项等的可行性以及招投标和建设的进展情况（对于一些规划不合理、立项不可行和不符合基本建设程序的项目可以不予投资），严格资金审批，加大城建投入资金的监管力度，落实城建资金事前、事中和事后的合理安全使用和有效监控，定期进行全面有效的债务结构和规模分析，改善项目资产质量，保持项目投资合理的资产负债率，防止债务资本规模的一味扩大，确保城市建设和投融资体系的可持续稳定运作。

建设部正在逐步推广的政府投资项目“代建制”的管理模式是比较适合城投公司投资市政工程的项目管理，这种项目管理模式主要通过政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单位）等五大主体进行政府投资工程的建设管理，它们之间的主要关系是：政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招商合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用单位（运营单位）最终使用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中接受政府和业主监管。

目前，我国大部分城市的项目管理企业市场还不成熟，在这种情况下，经政府部门监督管理，城投公司可先通过委托建筑市场上资质较好的企业，或者政府原市政建设部门（如市政园林局、临时项目建设管理机构等），签订投资项目建设管理协议，按照“代建制”模式进行市政项目建设管理。今后，可加快建筑市场培育，逐步建立项目管理企业市场，进一步完善政府投资工程项目管理制度，以适应政府投资工程的建设管理和监管力度。

六、增强政府信心，促进市场运作，推动城市建设。

城投公司在推进城市建设的市场运作和可持续发展过程中，是离不开政府的扶持，它作为城市建设项目的投融资主体，以政府信用为依托，以城市市政设施资产以及资产相应产生的现金流和未来时期的稳定收益为担保，对城市基础设施的建设和维护进行市场化运作。城投公司十几年的发展历程足以证明自己在城建投融资市场中的主角地位，已经逐步形成了融资——投入——收益——再融资——再投入——再收益的运营机制，实现了城市建设的良性循环和滚动发展。

因此，地方政府应该对城投公司充满信心，加强城建投融资体制改革实施的明确目标和坚定决心，在政府各职能部门中形成统一认识：城投公司是经政府充分授权，代表政府成为城建项目投融资主体和城建资产运营主体，成立初期主要借助政府力量发展，由政府出资组建并不断充实和优化城投公司资产。具备一定条件后必须按照市场经济模式运作，经营性城建项目可由政府委托城投公司进行融资、建设、运营，并给与相关的政策支持，在财政、税收等方面给与优惠，同意城投公司通过资本运营实现资本退出，投入到新的政府投资项目中；非经营性城建项目应由政府适当投入资金，同时给予城投公司相应的投资政策补偿，弥补项目资金的不足。

城投公司是为政府服务，被受权经营建设，具有政府和企业双重信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府投资的发展目标。它在投融资的同时还进行体制建设、制度建设和市场建设，承担着支持城市建设和经济发展的重要任务。城投公司是沿着政府路径，用市场优势推动城市建设资金的融通和政府投资项目的建设以及相关体制信用的建设，弥补现有体制和制度的缺陷，利用市场机制实现政府目标，利用市场运作解决城市建设中政府的热点难点问题，建立政府与市场的高效信用平台和融资平台，最终实现政府意志、项目建设和制度建设的共赢。

作者：湛江市基础设施建设投资有限责任公司   甘文成