城市基础设施需求的快速增长与投资不足的矛盾，使得城市建设投资需求形成巨大缺口，政府力量显得越来越单薄。目前，在《预算法》不允许地方政府预算赤字，也不允许发行地方政府债券的情况下，地方政府的主要做法就是成立城投公司作为融资平台筹集城建资金。对政府而言，这种债务就由显性债务变成隐性债务；对银行而言，各大银行都愿意与城投公司合作，不断增加城市建设投融资规模，长期下去就会造成各大银行不良资产居高不下，严重影响到政府的金融安全。因此，在城市基础设施建设过程中，政府应该充分发挥财政杠杆作用，有效配置城市资源，缓解财政资金压力，适度控制政府借贷规模，采取多种投融资方式，促进城建事业的可持续发展。
一、城市建设中可利用城市资源的基本状况
城市本身就是一种巨大的资源，包括自然资源、市政基础设施、市政公用设施、行政事业资产、特许经营权和政府政策等。在这些城市建设可利用资源中，主要分为不动产、可动产和无形资产三大类：
（一）不动产主要包括城市空间中的空地、房屋等，如国有土地，行政事业单位办公用房、单位住房、招待所和铺面等资产，城市道路、防洪排涝、广场街道、公共照明、生态环境、公园等公共基础设施，科教文卫体项目资产以及停车场、公厕等城市资源。
（二）可动产主要包括有资金流的基础设施和水、电、气、公交等公用设施。
（三）无形资产主要包括交通路线、出租车和路牌广告的经营权，冠名权、开发权、使用权等特许经营权，城市历史文化、旅游资源等以及政府的一些支持政策。
目前，我国在城市建设可利用资源的管理配置上存在许多缺陷，暴露出来的矛盾和弊端日益尖锐和突出。在资产形成和配置上，由于存在财政预算约束的不严格，造成了使用单位子资产占有欲望的无限扩张和资产配置的随意性；在资产管理上，由于历史原因缺乏统一管理，各行政单位独自进行经营性活动，扰乱了行政秩序，扭曲了政府职能，导致资产过于分散，无法在城市建设中形成可持续发展的群聚力量；在资产使用上，由于缺乏公正、合理、有效的监督机制，一方面导致资产使用的低效率，另一方面导致各单位尽量多占用资产和变相将资产转为与行政事业单位性质严重不符的经营性用途；在资产处置上，由于缺乏规范的处置程序和处置途径，导致使用单位自行随意处置和资产的严重流失；在资产流动上，缺乏明确的规则来促进必要的流动，导致“单位占有、使用”实际上成为“单位所有”。
其实，这三类城市资源的经营性和非经营性本身就相互依存、相互融合、相互转化，在不同时期和不同环境下，非经营性资产的商业化、市场化的实现是有明显变化与区别的。但从公共财政的角度来分析，应该通过财政杠杆作用充分实现各类资源的有效配置。
二、城市建设中盘活城市资源的运作机制
城市是一笔巨大的国有资产，城市本身也是产业，城市资产的潜在价值必须在规划的引导下才能充分体现，才能实现城市资产由产品变为商品，由事业变为产业，实现通过市场运作、资本经营来筹集城建资金。然而，按照市场经济规律，必须严格区分政府行为和企业行为，政府以及相关的行政部门本身是不能参与经营活动。
因此，政府应该停止行政事业单位的一切经营活动，将它们从事经营活动的资产回收，建立管理、经营和监督三个层次的城市资产管理机构，由政府财政部门行使管理、监督职能，统一配置城市资源，授权或委托相关的城市建设投融资机构（目前大多数城市的做法是成立城投公司）整合城市资源。投融资机构（姑且称为城投公司）可根据城市规划和政府意志，引入市场机制和经济意识，通过统筹调配城市资源，实现城市资产综合效益和效能的充分发挥，增强城市基础设施建设的投融资功能，健全造血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经济总量，确保城市资源增值，回收城建资金并用于其他城市项目建设，实现“投资-回收-再投资”的良性循环，走一条“以城建城、以城养城、以城兴城”的城市自我增值、自我发展的市场化道路。
在这种运作机制中实行城市基础设施建设的投融资活动，就必须把政府组织协调优势和负责城市建设的城投公司的市场化融资优势结合起来，通过财政杠杆作用配置城市资源，把政府不良资产和城市可利用资源移交城投公司管理和运营，完全实现城市资源资本化运作，增强城投公司市场实力和信用等级，创建优良的信用合作平台，使政府资产更多地转化为价值形态和货币形态，使城市建设由简单的生产过程变为资本运营过程，从中获得收益，建立完善的债务预警和偿还机制，提高再融资能力和偿还能力，保障城市建设的可持续发展，解决城市基础设施建设融资难题。
三、城市建设中统管城市资源的基本思路
盘活城市资源、优化城市资源配置是解决城市建设资金瓶颈制约的有力手段，也是实现城市建设跨越式发展的最佳途径。显然，财政若能够统一规划使用好城市资源，将会带来城市存量资本增值的最大化。
（一）实现城市资源统一管理。只有将城市资源集中管理起来，财政才能运筹帷幄，科学配置这些资源，实现资源最优配置和资产高效运作。这就要求改变以前各自为政的状况，摸底查清城市资源状况，理顺产权关系，按照“所有权统一管理，集中授权使用和运营”的基本思路，将各类城市资源盘活。
（二）明确市场管理运营主体。财政统一规划管理后，必须通过市场运作才能实现资产增值的最大化，这就得明确市场运作主体，显然，财政部门是不得进行市场运作的。因此，可以委托或授权城投公司集中运营，从而实现政府协调强化下的资产市场管理和运营方式，更好地服务于政府的政策意图，体现政府意志。
（三）加大政府支持力度。一旦确立城投公司的管理运营主体，那就必须按照市场行为操作。而城投公司作为城市基础设施建设的投融资主体，投资项目大多是公益性项目，为政府和社会提供服务性基础设施产品，占用了大量资金，实际上却无法取得收益，这是不符合市场经济规律的。因此，城投公司在承担着提供公共产品，为整个城市和全体市民服务的同时，必须得到政府在政策上的大力支持，使得这些政策性收费资金投入到新的建设项目，并逐步取得政府委托运用和实施城市公共资源的开发与经营权。同时，作为市场主体的城投公司是无法实现协调城市资源（尤其是政府行政部门的资产）的统一管理，这就要求财政部门帮助协调各项工作的开展。
（四）实行分类运作管理。城市资源集中到财政后，应根据资源类别和市场需求进行分类运作管理。第一，对于公益性资产，如图书馆、公园、城市干道等，仍委托政府主管部门管理，因为这些资产市场是缺乏价格的，政府通过收支两条线的制度委托主管部门管理，可以弥补市场失灵的缺陷；第二，对于纯粹行政办公用房等资产，可授权各行政部门使用，在使用过程中发生的维修、装修等支出，都由财政统一监管进行；第三，对于经营性城市资源，应该通过拍卖、租赁、抵押和委托等多种市场行为进行经营管理，以实现资产的高效再配置。
（五）强化公开监督机制。在优化城市资源管理过程中，增加监督力度和操作透明度，坚持公开透明，实行不越位的“阳光化”管理，在市场操作过程中争取社会的广泛关注和参与，邀请行政部门监督，杜绝“暗箱操作”。
四、城市建设中运用城市资源构筑融资平台
城市资源一旦统管起来，将会产生聚合效应，带来巨大的经济效益，为城市基础设施建设构筑可持续发展的融资平台。政府可以借助城投公司这个市场主体，按照市场经济模式运作，合理配置城建资源，委托或授权城投公司进行融资、建设、运营，通过资本运营实现资本退出，投入到新的政府投资项目中，并给与相关的政策支持和相应的投资政策补偿，在财政、税收等方面给与优惠，弥补项目资金的不足，保障城市建设投融资平台的正常运转。
通过城市资源的逐步注入来壮大城投公司实力，不仅有助于城投公司向银行贷款，更有助于城投公司以城建资产以及相应产生的现金流和未来时期的稳定收益为担保，对城市基础设施的建设和维护进行市场化运作，利用金融机构、信托公司、证券公司以及一切可利用的中介和工具，充分发挥财政投融资平台作用，通过资本市场解决城市建设资金问题，尽可能降低投资成本，增加资金的使用效率，形成融资——投入——收益——再融资——再投入——再收益的运营机制，实现城市建设的滚动发展。
总之，利用财政杠杆作用，运用市场经济手段，对城市各种资源进行有机组合，使城市资源的潜在价值显现化，促进整体城市资产的保值增值，确保城市基础设施建设投融资良性循环，从而实现城市建设和城市经济、文化、旅游等产业可持续发展，提高城市的综合竞争力。
作者：湛江市基础设施建设投资有限责任公司 甘文成
人生何处不离群，世路干戈惜暂分
