作者： 张晓楠 徐马陵

7月1日，《中华人民共和国行政许可法》将正式颁布施行，报刊、网站关于此的报道和讨论很多，但是仔细看来我们发现，其中多数是从法律法规的角度和行政制度变革的角度予以评价，真正以IT人的眼光进行评价的内容很少见。而且与公务员进行培训、政府部门召开工作会议的积极反应相比，IT产业的动静不大。于是我们的记者们斗胆一试，站在IT产业发展的立场上对这部法规的重点内容进行解读，并从中发现IT对于政府部门服务转型带来的五大变化，由此我们也得出结论：电子政务建设任重而道远。

第一章　总则
本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

解读
政府网站没有上万也有上千，新闻、资料、文件的更新频率很快，但是若想找到办事指南，了解“一件事情怎么办？”“需要提交哪些资料？”就不是很容易了。而且一件审批事项可能已经改换了部门，变更了程序，但是网站上往往难以有效更新。国务院信息化工作办公室发布的2003年中国互联网络信息资源数量调查报告显示，办事指南和政府职能/业务介绍六个月以上更新的政府网站比例分别只有22.7%和22.5%。而行政许可法对于“有关行政许可的规定和实施结果必须公开”的规定，势必使得政府部门借助互联网这一便捷、高效的渠道发布相关信息，这将迫使政府网站上有效信息的公布数量增加。这也是便民、提高办事效率、提供优质服务的主要手段之一。

公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

第二章 行政许可的设定
下列事项可以设定行政许可：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益特定行业的市场准入等，需赋予特定权利的事项；
（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

　 第三章 行政许可的实施机关
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

解读
烦杂的手续、纠缠不清的部门关系，还没办事儿，已经把人吓跑了。没辙，只能硬着头皮去办，拿着材料磨破嘴皮子，问清先找谁后找谁，排完一个队再排另一个队，这期间挨白眼是经常的，也不能全赖人家，谁能一天回答一百遍同一个问题还不烦啊。现在好了，行政许可法为行政审批定下了大基调，其结果有二，一是公众只需要面对一个部门，二是大批重叠交叉或者不需要进行审批的项目将取消。公众面对一个部门的背后，是涉及同一个审批事项的各个部门之间进行有效整合，实现网络联通，共享信息，并且从行政上规定牵头单位进行并联审批。而对于取消部分行政审批事项的工作，截止到目前，国务院已经分三批取消和调整了1795项行政审批项目，其中第三批就取消了409项行政审批项目。

行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

第四章 行政许可的实施程序
公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

解读
按照行政许可法的规定，公众需要提交的格式文本将完全有可能从政府网站直接下载，部分材料将直接通过网络进行提交。如此一来，将引出几个深层次问题，首先，政府部门必须建立自己的网站，且具备信息化基础条件；其次，整个社会的信息化大环境必须建立起来，使得多数公众具备连接互联网的能力，并通过适当培训，让公众掌握上网、下载表格、发送邮件等基础技能；再次，国家需要制定统一的文本格式，各个政府部门现有软硬件设施必须确保文本在本部门打开时格式统一、没有丢失。

行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

解读
按照行政许可法的规定，申请人必须提交真实材料，但是互联网的便捷使得申请人的身份难以得到确认，因此无法对其提交材料的真实情况进行准确判断，因此电子认证系统就不可或缺了。行政许可法的实施对于电子认证建设起到推动作用，但是我们必须认识到，这种推动不是消极和被动的，因为电子认证本身是一个商机巨大的市场，举例来说，作为独立产业，电子认证就为日本带来了可观效益。据日本总务省估计，以发行电子证明书为主的电子认证市场，面向法人、团体和个人的电子认证服务、软件开发市场总额，到2006年度将达419.5亿日元。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

解读
“推行电子政务建设”如此明确地写进了政府部门颁布的法律条文，这意味着电子政务建设不再缺乏前进的动因，我们将迎来一轮轮电子政务建设高潮。

行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅。

除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

解读
走访14个部门，历时44天，往返60多趟，才拿到经办公司的执照，这是我们采访中关村一个企业老总的真实所闻。相信任何一位办理过审批事项的公众都深有体会：政府部门审批项目的时间太长，审批程序不透明，申请人往往只收到一个“申请材料不全”的答复，但是却不明白究竟是哪个环节出了问题。

行政许可法对于受理行政许可期限的规定，正是在提高政府办事效率的要求之上提出的，而提高政府办事效率的最有效手段就是进行网上审批和并联审批。目前开展网上审批的单位正在逐渐增加，但是多数是就某些事项进行网上表格下载和材料报送，最终的证件颁发还需要网下进行，而且很难形成并联审批，因为这种审批方式要求关联单位协调各自关系并且实现联网，这在目前国内还难以实现。但是与此同时，各地行政审批大厅的建设情况却非常好，“一站式”大厅是目前提高审批效率的最好手段。

第五章 行政许可的费用
行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

第六章 监督检查
上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

解读
若想实现公众查询行政机关监督检查纪律的目标，资源库建设刻不容缓，它需要各单位共同努力，实现数据的比对、收集、整理，从而建立成型的动态数据库。目前多数单位对共享其他部门的数据“拍手赞成”，但是遇到自己需要提交数据时，却抱着“安全考虑”的理由，不愿意提交本部门的数据。看来在资源库建设方面，“协调”的任务重于“技术”。而互联意味着“统一”，只有标准统一、接口统一，互联才能够实现。

第七章 法律责任
行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

从行政许可法看政府服务转型
行政许可法将于今年7月1日正式实施，这是在规范政府行为、转变政府职能过程中的一部重要法律。我国政府想要从一个职能型政府转向服务型政府，需要各方面的努力，其中包括观念、流程、体制的变化等，而法律更是一个必需的保障。从行政许可法的实施可以看到，政府权力规范、政务信息公开、民主行政、诚信要求以及依法保障服务将逐渐融入到向服务型政府转变的过程中。

首先，此次法律的出台对政府权力有了一定的规范。以往谈到政府的权力和管辖范围，人们总认为“无论大小，全部统管”，在法律上也没有规定过政府职能的管理细节。而《行政许可法》不仅规定了哪些事项规定可以设定行政许可，而且还规定了四类事项可以不设行政许可。这不仅给公民、法人等一个充分发挥自身作用的空间，而且对政府管辖的内容给予了一定划分：政府不再是无限统管了。

其次，政务信息公开被赋予了更高的要求。在电子政务建设中，政务信息公开是第一项内容，各地也都出台了一些地方性法规，但由于缺乏整体的统一性，其落实情况并不理想。对许多政府部门来说，信息公开更多的是一种要求，而非法律的确切规定。《行政许可法》规定政府在行政许可领域公开政务信息的义务以及具体做法，并且还必须提供公民要求提供的信息和解释，这也是第一个对信息公开提出明确规范的全国性成文法律。尽管这只涉及了政务信息中的一部分，但无疑是非常好的开端，行政许可信息的公开会大大提高公民对政府的信任。

第三点，公民的自主性得到了加强，民主行政日渐成熟。在以往的政府审批项目中，公民只是一个申报者，没有太多的权力去提出具体的要求，而《行政许可法》则给予公民更多的参与权力：行政许可的设立，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，听证费用由政府负责；公民、法人等可以向行政机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。行政许可不再是政府单方规定的某个项目，而是双方共同商定的项目和流程，公民有了更多的自主权。

第四点，对于参与行政许可双方的诚信度提出了更高的要求。审批项目拖欠不办、审批过程不让人信服，这是以往公民对政府部门的置疑；同样，申请人是否真正具备资格，申请资料是否完全属实，这也是政府对申请人的疑问。《行政许可法》则以法律条文形式对双方都提出了具体的要求：行政机关必须诚实守信，发布的信息必须真实可靠，因撤回行政许可造成群众利益受损的，要依法予以补偿；公民、法人等要严格按照要求提交相应的申请材料。在行政许可的过程中，双方不再会因无法可依而造成抵赖、拖欠等情况，政府将掌握最准确的申请人信息，公民将对政府更加信赖。

最后，依法提供服务将是政府在行政许可过程中最明显的变化。为人民服务一直是我国政府的施政原则，但在具体行政领域，服务原则往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服务常常得不到实现，行政机关为了行政管理的方便让公民、法人等疲于奔命。行政许可法的出台，使得服务行政终于进入了制度化的阶段：在许可的申请与受理、审查与界定等阶段，都给出了服务的时限，政府在期限内必须给申请人回答；同时，无论行政许可内容如何，申请人只跟一个政府部门打交道，政府实现“一站式”审批服务。法律为政府提供合格、有效的服务提供了保障，也为服务型政府的实现打下了基础。

关于行政许可法的评说
行政许可法按遵循合法与合理原则、效能与便民原则、监督与责任原则的具体思路，对现行行政许可制度作了重大改革和创新。它对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。
——人民日报评论（摘自说法时空）

行政许可法的出台，从法律上简化行政审批手续，取消不必要的限制；明确规定行政许可的范围和设定权限，有利于减少许可事项，打破地方保护主义和部门保护主义；建立公开、公平、公正的行政许可程序，杜绝实施行政许可过程中的“暗箱操作”和权钱交易。
——新华网评论（摘自新华网）

行政许可法将带来八大变化：国务院各部门无权设“门槛”、审批项目“减负”、“信赖保护”原则防止“出尔反尔”、方便群众办事、减少收费、“暗箱操作”失去生存空间、百姓说话机会多了和分量重了、监管方式增多。
——人民日报报道（摘自说法时空）

《行政许可法》限制了政府的行政审批，政府少了很多公章，并不意味着政府在很多问题上可以撂挑子、甩责任，相反，公章少了，政府的责任更大了。只有切实地转变“官念”、牢固树立服务意识，才不会辜负每位公民的信任。
——中国青年报评论（摘自中国网）

《行政许可法》不仅能够从根本上规范行政审批行为，促进行政审批制度的进一步改革，且有利于推动政府进一步转变职能，加快建立社会主义市场经济体制。虽然不能说该法一施行，那些不合理、不合法的行政审批就会销声匿迹，但可以肯定，很多行政审批必成"秋后的蚂蚱"，再跳也不会长久了！
——南方网评论（摘自南方网）

《行政许可法》的实施将让申请人省时、省事、省钱，其具体表现为：审批环节减少，一个窗口对外；审批公开透明，程序一次说清；参加资格考试，不能搭卖教材。
——上海市人大常委会法工委法律专家（摘自“中国上海”网站）

行政许可法透露出的理念是：法治政府是有限权力政府，不是大包大揽的无限权力政府，行政许可保证了政府的规则导向性，避免政策多变，有利于社会经济朝着预期目标发展。
——全国人大法律委员会张春生委员（摘自上海通信网）

实施行政许可法也会面临诸多挑战与问题：法律规范与社会发展之间的不同步、行政许可法本身的局限性、既得利益集团的抵制和制度之间的“联动”效应、与对立法技术的更高要求。行政许可法的制定，仅仅只是一个开始，实施过程任重而道远。