《岳村政治》的调查和思考 ● 于建嵘

商务印书馆出版的《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》（于建嵘）是一部
无论从研究方法还是研究结论都值得称赞的优秀之作。特别是这本书的附录《衡阳调查
记事》全面记录了作者长达二年多的社会调查过程，从这里我们不仅能体会到作者社会
调查的艰辛，更能从中认识到中国三农问题的极端复杂性。为了使更多的读者方便地了
解这些观点，我以"县乡领导话说'三农问题'"、"村组干部话说'三农问题'"、"村民话说
'三农问题'"和"学者话说'三农问题'"为标题，摘录和整理了书中有关的各界人士对中国
三农问题的体验和认识及作者的思考。——（摘录和整理者：刘老石，中国改革杂志社
农村版记者部主任）



（一）



通过这一阶段的调查，有如下几个方面要在以后的研究中注意：

其一，在理论上，一般将农村的各种利益主体用国家、集体和农民来表述，事实上，
这种表述过于笼统。特别是，对于"国家"我们就很不好确定。作为县级政府和乡镇政府
在一定的范围内和一定意义上是国家的代表者，行使着"国家权力"。特别是乡镇政府，
作为国家最基层的政权机构，在其辖区内代表着国家来管理着农村，是"国家"的化身。
但是，由于国家的财政政策，相对中央政府而言，省、县、乡又是地方，它们又都有独
立于"国家"之外的利益。而且，需要特别指出的是，这种利益不能简单地归结为中央与
地方的财政关系问题，在很大程度上表现为国家与国家代表者的利益冲突上。由于县一
级财政对农业依赖有所减弱，县级管理者个人直接的经济利益与农民的税费联系较为间
接。而对于乡镇一级而言，特别是那些没有什么工业和其它收入来源的乡镇来说，乡镇
管理者的个人利益直接与农民的税费联系在一起的。是否可以认为，在乡村社会，存在
着国家与基层政府及基层干部个人的利益冲突。这种冲突集中表现在对农民剥夺的态度
和行为方式上。也就是说，在乡村社会，与农民集体经济组织和农民发生利益冲突的不
仅有作为整体意义的国家，而且有作为国家代表者的地方政府，特别还有作为基层政权
管理者的乡镇干部。认识到了这种利益冲突非常重要。因为，只有这样，我们才能解释
为什么各级政府在对待农民税费问题上态度并不一样：县级领导强调的是稳定等政治问
题；而乡镇领导关注的则是如何从农民手中将税费收上来的经济问题。

此论是否成立，还需要对乡镇干部的具体情况进行调查，特别要理清乡镇财政状况对
乡镇干部在乡村管理行为的影响。初步可以这样认为，目前的乡镇，虽然拥有实体财政，
但却没有一级政府的功能和权力，是一级残缺不全的政府，只有向农民索要而没有多少
给予，并导致乡镇管理阶层的运作效率低而成本高，工作与农民要求脱节。乡镇干部还
存在与农民对抗的情绪。因此，要注意了解和分析利益主体的多元化和利益关系的复杂
化，及其对乡村社会政治结构产生的影响。

其二，所谓稳定问题，实际上就是国家权威的合法性问题。任何利益冲突都会表现出
向现存政治权威的挑战。一般说，现代国家在农村的利益主要表现在以下三个方面：（1）
通过政治动员，以获得对国家政权合法性的认可；（2）通过经济动员，以获取政治统治
和现代化建设所需的经济资源；（3）通过社会动员，以求得乡村社会的全面发展。这三
个方面是相互联系的。没有合法性的保证，其它的动员也就无法进行；没有经济动员，
政治统治缺乏经济基础；没有乡村社会的全面发展，一切政治动员和经济动员都会最终
失去效力和意义。在中国农村，乡镇政府作为乡村社会的直接管理者，作为国家的代表，
承担着进行这三种动员的责任。但是，由于乡镇政权的经济状况特别是乡镇干部自身的
利益，又决定了其在实行国家目标时存在偏差。这种偏差，在很大程度上，会影响到国
家制度安排的绩效。特别是，在农村实行家庭联产承包制以后，农民经济上相对的自由，
农民对自己的利益所在有了较为清楚的认识，其自主性行为不断加强（用许祥发书记的
话说："农民已不象二十年前那样惟命是从了，而是敢说敢为"）。这种认识和基于这种认
识的自主行为，势必影响到乡村社会关系和乡村社会管理。特别是在国家和国家代表者
存在利益冲突的情况下，乡镇干部的社会管理行为会与"村民自治"这类制度安排存在一
定程度上的冲突。在转型期，为确立国家权威的合法性，以求社会稳定，国家就必须考
虑到农村各利益主体之间的利益均衡。是否可以说，国家的农村政治制度安排就是在各
利益主体冲突和交换过程中，为确保以国家利益为主导的利益实现而设立的均衡机制？

要理解这一问题，需要对中国社会转型以来乡村社会政治结构的变迁过程进行全面的
研究。一般认为，近代以来中国乡村政治结构变迁的总趋势是城市政治社会对乡村政治
社会的不断侵入过程，其突出表现为代表城市政治社会的国家行政权力的下沉。那么，
各个时代国家行政权力的历史性边界在哪里呢？这些历史性边界形成的原因即转型期国
家行政权力下沉的最主要目的是什么？国家行政权力进入乡村社会的路径有什么特点？
其下沉过程中又有什么样的障碍？如果说，获取城市政治统治和经济发展所需要的经济
资源和政治资源是国家行政权力下沉的主要原因的话，那么，随着国家对乡村社会依赖
性的减弱，国家行政权力是否也会逐渐退出乡村政治社会？

（见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第478—480页）



(二)



根据这一时期的访谈和有关档案资料统计，需要思考如下几个问题：

其一，农村党组织作为执政党最基层组织，在很大程度上控制着乡村社会主要的政治、
经济和文化资料。但是，党组织作为一个政治团体，并不对社区的每一个居民同等的开
放，其组织成员必须是符合其纲领和条件而且按一定程序才能获得这一资格。而乡村社
区的成员则是因出生就获得了成员资格。这种获得资格的方式和程序的不同，决定和影
响了乡村社区成员成为社区管理者的路径。在这种意义上，可以说，党组织或成为党员
是一种政治资源，而且是一种直接与其利益相联系资源。谁掌握了这种资源，谁就在事
实上控制了乡村社会。在个人利益已有分化并得到一定提倡的乡村社会，垄断这种资源
完全可能成为某些既得利益者的目标。党员身份作为一种政治资源并被少数人垄断，是
否意味着现阶段乡村政治结构的社会基础具有了一定的垄断性？

其二，有许多研究者认为，实行家庭联产承包责任制后，党组织对村民已失去吸引力。
从绍庄村的情况来看，这种"村民没有入党要求"的结论并不完全正确。这在于，目前，
虽然有一部分有能力者已脱离了乡村社会而到城市或他乡寻求发展，但大量的村民还是
以村庄作为最基本生存空间的，他们需要在乡村社会的环境之内寻找到发展的机遇或体
现其价值，而加入共产党是成为村庄权力主流层最直接和最现实的途径。当然，这种动
机也许并不纯洁，但却是乡村社会政治状况最基本的现实。

（见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第507—508页）



（三）



通过调查，我还发现，农村体制外的政治组织的出现，表明了在我国现行体制对政治
资源的垄断与控制的情况下，因农民谈判机制缺乏而产生的对"组织性力量"的需要。由
于在乡村社会没有建立基层组织权力和农民权利平衡机制，基层干部的不规则行为以组
织的形式出现，而农民只有采取"非正式组织"对抗形式以求保护自己的利益。然而，尽
管村民们具有相同的社会地位和共同的期望，并在此基础上形成了各种形式的组织，但
是，村民要通过这种体制外的组织方式建立利益表达机制还是有很大的障碍。这些障碍
是：（1）法律障碍。由于这些组织的领导者大都以减轻农民负担为口号，在行动上又都
表现为一定的克制，力求做到合理合法。法律机关除对那些参与打砸抢的个人依法进行
打击外，对这些组织及组织者大都没有进行处理。但这并不是说，这些组织不存在法律
上的障碍。因为，按照国家法律规定，结社或成立组织需要经过国家专门机关登记核准。
在目前的情况下，要想获得这种登记核准是不可能的。事实上，有的村民也提出了成立"农
会"这类要求，均被否决。而没有取得合法身份，就只能成为体制外的民间自发性非正式
组织。在中国当今乡村社会，尽管有许多体制外的民间自发性组织，如各种以修族谱为
目的、以修庙为目的、以文化娱乐为目的各种组织，但由于这些组织的非政治性，所以
各级政府采取了视而不见的默许态度。可对于动员村民以减负为目的的农民组织则极为
关注，常以各种理由予以打击和镇压。（2）搭便车行为。中国的农民是天然的个人主义
者。他们最为关心的是自己的直接利益。然而，他们在利益判断上的近视和投机主义行
为决定了他们的搭便车行为大量存在。虽然他们普遍感到了农民负担重，也希望有人出
头主张权利，在一般的情况下他们也愿意参加这些活动。但是，如果这种活动会给他们
带来直接的经济负担，他们就会算计这种利益上的得失，大多会退出这种行动。也就是
说，反对加重农民负担得到的收益具有公共物品的属性，收益并不会因是否参加反抗行
为而受到影响，可参加对抗基层政府的成本却主要由个人承担，因此，一旦需要为此付
出实际性的代价时，单个的农民存在着"搭便车"的心理。这种成本个人化而收益公众化
的状况，就决定了这种体制外的组织生命力极为有限。目前，那些农民自发组织大都因
无"活动经费"而不能开展活动这一情况，就说明了这一点。（3）组织成本过高。由于我
国农民受几千年小农经济下封建文化的影响，还存在着浓厚的封建思想，缺乏参与、自
主意识，相反却存在有崇官、拜官、怕官意识，当他们的利益受到侵害时，往往采取消
极对抗的办法。农民们还不习惯组织起来，建立在自愿的基础上的、相对独立的利益集
团，通过正当的利益表达渠道，表达自己的利益要求。虽然那些组织领导者在村民之中
属于"觉悟者"，但文化素质还是普遍偏低，对自己的行动目标和方式缺乏系统的思考，
更不要说具有管理一定组织的专门知识。因此，这些事件的领导者，一般将这些组织形
态同秘密社团联系起来，缺乏必要的法律保护意识。组织内部的分工合作又缺乏系统性，
其成员也不稳定。这些因素使这些体制外的农民组织的运作成本增加。因此在缺乏一定
经济支持的情况下，这些组织就会发生分化，有的甚至从维护农民利益的组织成为以"保
护人"身份自居而欺压村民的流氓组织。（4）社会收益与社会成本呈负增长。这种情况的
出现主要是由于社会对这种集体行动的控制成本增加造成的。由于村民的这种集体行动
在组织形式上具有一定的松散性，并没有将每一个参加者真正纳入一定的组织体制之中。
这种缺乏科层制约束的集体行动最容易发生局面难以控制的情况。那些发生暴力冲突的
事件造成的后果，大都并非组织领导者的意愿，他们甚至没有想象到"群众会做出那些事
情出来"。湘西某市上千名村民在"好汉"黄某的率领下，以减轻农民负担为由，围堵当地
市政府大门，部分村民出现了打砸抢的行为，有的冲进市委书记家抄家，使事件朝"非法"
方向发展。祁东事件也是如此。

这些障碍的存在，严重影响了这些体制外组织的生存和发展空间。但是，它作为一种
利益行为的产物，还是具有一定的制度意义。这种意义不仅在于它体现了目前乡村社会
利益冲突的状况，而且反映了制度性权威丧失的程度，更主要的表明了村民们为保护自
身利益对"组织"的需要。应该说，这种组织性需求恰恰是重建乡村社会秩序所必需的。
如果从这一点来看，对待这类事件，最为现实的对策就是，在树立国家权威的同时，以
整合地方政府和村民的利益为前提，将那些体制外的组织力量纳入到农村基层政权的运
作之中，实现政治整合。

（见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第570—572页）



（四）



最近，有研究者在一著名刊物上发表了一篇《我们为什么要替农民说话》的文章。他
提出，由于中国的农民处于弱势，所以，学者有责任为中国的农民诉说。的确，有许多
人出自各自的目的，都声称在替农民说话。那些正直而富有良心的学者也许都会将此作
为责任。但是，我认为，中国的农民从来都在以自己的方式表达着自己的观点和主张，
只不过，这种表达方式，这种呐喊的声音，尚没有引起主流思想家们的注意。问题还不
只如此，我们需要进一步反思的是，中国农民的苦难，为什么只能依靠学者的呼吁呢？
我们为什么不关注一下他们自己的利益代表机制呢？ 不能将农民的命运仅仅交给几个
学者。我们对中国农村充满着感情。但这只是一种感情，是一种基于道德和良心的感情。
问题是，当我们回忆曾经发生在资本主义早期的羊吃人运动时，我们在指责资本主义的
那种惨无人道的本性的同时，又不得不关注到另一种说法，即是没有当年资本家对农民
的掠夺，没有当年工业化对乡村社会的冲击，还会有今天资本主义高度发达的农业社会
吗？问题是，在中国现代化的战车启动时，我们穷尽了对农村的剥夺，但并没有将他们
融入到现代化的潮流之中。

我们经常在理智和情感上发生冲突，我们经常在历史和现实中徘徊。这并不可怕，可
怕和可悲的是，所有这一切，我们有时并没有意识到，或者意识到了，却有意回避。如
果不认识到这一点，我们就会走向民粹主义的泥坑。我们需要的是一种责任和理性、同
情和理解相统一的思考。

（见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第594—595页）



（五）



2001年元月5日早上6时许，天还没有亮，就顶着雨雪，开始了县城之行。天黑路滑，
在赶往车站的路上，掉进了一个大泥坑，裤子撕了一个大洞，搞得象个泥人，公共汽车
司乘人员说我一身是泥都不准我上车。最后只有高价坐上一部小四轮，经过2个多小时
的路程，在9时半到了衡山县城，稍许休整，就冒雨到县委。在县档案馆见到县委办陈
副主任，他大吃一惊，担忧和关怀之情，让我感动良久。

经陈联系，衡山县委宾副书记，衡山县委常委、县委办公室肖主任、衡山县人民政府
付副县长、汪副县长，陈副主任利用中餐时间，听取我调查情况汇报。在汇报前，与肖
主任谈到了调查的方法问题。肖主任向我介绍了衡山县建立设立民情调查工作队有关情
况。之后，我讲述了这次衡山调查的经过，解释了论文的基本观点和主要材料。对此，
他们表示认同，并多有赞辞。

接着，大家热烈地讨论起目前中国乡村社会存在的问题。在他们的一再要求下，我讲
述了下面的观点：

中国"三农问题"是关系到社会稳定和发展的大问题。但是，从目前国家制定的相关政
策和一些有影响的学术研究成果来看，并没有把握这个问题的核心和关键。

——关于农民负担问题。农民负担问题是关系到亿万农民的切身利益和乡村社会政治
稳定的问题。这一问题的原因很复杂。表面上看是由于乡镇政府乱摊派、乱收费和乱罚
款造成的。但如果深究就会发现，造成"三乱"不仅是乡镇干部的作风和品德问题，而且
与政府机构臃肿和国家财政体制有关，乡镇机构臃肿又与国家的干部人事制度有关。也
就是说，农民负担问题具有很深刻的政治经济背景。其中行政性强迫、市场性掠夺和技
术性制约才是最主要的。行政性强迫表明的是指，国家利用行政手段对农村生产要素的
市场化进行强制性的限制，将农业经济问题政治化。市场性掠夺是指农业生产资料的价
格、农产品价格、农村劳动力的价格等等交换的不平等性。技术性制约是指农业生产技
术尚不足以从根本上改变农耕经济的性质。正是这些因素，决定了中国目前的农业是一
种低效农业，农民不能依靠土地和传统的耕作实现资本的原始性积累。

——关于乡镇体制问题。目前乡镇体制存在的问题，有机构膨胀的问题，有乡镇干部
有责而无权的问题，有乡镇财政体制不顺而无能兴政的问题，有乡镇干部通过寻租的方
式腐败的问题，有乡镇干部态度粗暴造成干群关系紧张的问题，等等。而其根本性问题
还是乡镇的职责和权力问题，也就是国家与乡村社会关系的边界问题。事实上，现在许
多乡镇政府已不是作为政府来管理经济，而是在利用政府的权力来创造自己的经济利润。
在一定的程度上，乡镇政府追求这种以"财政收入"为名的经济利润有一定的合理性，但
如果作为一种没有限度和制约的政府权力行为，则是很危险的。因为，乡镇政府对经济
利益的追逐很容易变成为一种依靠权力的掠夺行为。这种掠夺行为如果不受到扼制，必
将使基层政府丧失对农村的控制和动员能力。

——关于乡村民主问题。现在有一种观点认为，只要将村民自治搞好了，乡村社会就
稳定了，农村经济也会得到很大的发展。的确，现在各地推行的民主选举和村务公开等
措施，具有一定的积极意义。因为，无论从人的素质角度还是从社会政治发展角度，人
民经受一种政治民主化训练都是十分有益的，特别是对村民个人权利的确认和保护，从
来都是社会政治进步的重要标志。但是，目前乡村社会需要的组织性目标不是在社区内
享受幸福安定的日子，而是需要进行有效的组织去参与社会大市场的问题。在一定程度
上，以社区为范围的民主，并不能解决农民利用现代组织进行市场竞争的主体和机制。
更重要的是，市场化的经济竞争不能靠这种社区民主方式来解决。科层制的企业化管理
才能成就最优化的市场主体，而且，只有在市场经济中，农村社会自主性力量得到发展，
才能为村民自治提供内在的动力和泉源。

——关于宗族势力的复兴问题。目前宗族势力在乡村社会有一定程度的复兴。总的来
说，宗族势力具有落后的一面，是一种反现代的社会组织形式。这种以血缘方式联结的
社会组织，将在一定的程度上制约个人的发展和现代社会组织的发育。但是，从目前的
情况来看，宗族势力尚不足以改变乡村社会的政治结构。因为，随着市场经济的发展，
传统宗族组织得以生成和发展的经济基础已不存在，宗族势力在现代社会复兴的代价是
它自己的改变。这种改变，在很大程度上修复了社会关系链条的断裂。然而，值得我们
注意的是，那些以宗族为旗号的黑色势力对乡村社会秩序的破坏，特别要警惕这些宗族
性质的黑恶势力与农村基层政权的结合。

——关于农村劳动力的转移问题。目前，大量劳动力沉积在农村，农民基本上有一半
的时间处于农闲之中。对此问题，刘易斯早在1954年就指出，传统农业中存在着无限的
劳动供给、即相对资本和自然资源来说，传统的农业部门的劳动力有剩余。由于传统的
农业部门劳动的边际生产率为零或负数，因而农业部门的劳动人数减少后，产量并不会
因此而降低。边际生产力为零甚至为负数的剩余劳动力，形式上在农业部门就业，实际
上是隐蔽性的失业。据我们调查，目前中国农村还是广泛存在着失业状况。在湖南这些
广大的典型的农业社会，劳动力的投入并不能获得更多效益，而且由于人多地少及农业
生产的季节性特征，农民基本上有一半多的时间处于闲业状况。闲置的农业劳动力寻找
不到出路，将长期地制约着中国乡村社会的发展。

由此可见，目前农村和农业存在的这许多问题都可以归结为农民和农村真正平等地参
与国家市场化和现代化进程的问题，即国家在现代化和市场化过程中，如何正确处理国
家和农村社会的关系以建立合理的体制，让农民不致于被现代化的战车压倒的问题。可
以说，中国农村改革只是对原有体制的改变，并不是向市场经济的转型。农民从原公社
体制里解放出来，获得了生产的自由。但这并没有限制地方政府为增加财政收入而采取
的剥夺农民的行为存在。也就是说，一方面农民被政府所遗失，成为了现代化过程中牺
牲的对象；另一方面农民又在承受政府和市场的双重剥削。政府性剥夺是显而易见的。
市场性剥夺则具有一定的隐蔽性。事实上，由于农民的市场知识水平和组织状况，尚不
具备进入市场竞争的能力。

在这种意义上，我们是否可以说，中国"三农问题"的基本出路可能在于：其一，对于
国家来说，放弃长期以来的对农民实行剥夺的政策，对贫困农民以适当的社会保障，给
大多数农民以公平的机会参与经济发展，积极推进小城镇建设，加速农民的分化和身份
转移，减少以至消灭大多数的农民。其二，对于社区来说，在建立合理产权制度的同时，
还要寻找合适的经营组织形式，将农民有效和有秩地重新组织起来，参与市场竞争，参
与社区发展。其三，对于农民来说，需要加强对自己的改造，要从传统的小农生产者变
成为市场经济的参与者，要在社会发展中寻找到合适的角色和地位。只有这样，中国才
能实现农业现代化。

（见《岳村政治》附录《衡山调查记事》第613—617页）